请务必阅读正文之后免责条款部分 嗯啊[Table_Summary] 中国土地资源稀缺吗？ 恒大研究院研究报告 城市规划 专题报告 2019/9/23 首席经济学家： 任泽平 研究员：熊柴 xiongchaipeter@evergrande.com 实习生姜文镪对本文有贡献 相关研究： 1．《城市“抢人大战”：高质量发展、大都市圈战略和土地财政》 2018-06-07 2.《中国人口大迁移》 2018-07-10 3.《中国人口大流动：3000 个县全景呈现》 2018-09-17 4.《中国住房存量测算：过剩还是短缺？》 2018-11-21 5.《中国城市发展潜力排名：2019》 2019-04-12 6.《中国十大最具发展潜力城市排名：2019》 2019-05-24 7.《十大最具潜力都市圈：中国都市圈报告 2019》 2019-06-20 8.《哪里的房子涨幅大：以北京为例》 2019-06-23 9.《中国城市群发展潜力排名：2019》 2019-07-23 10.《中国住房存量报告：2019》 2019-08-16 导读： 中国土地资源是否稀缺？是否应该严格限制城镇建设用地扩张？对上述问题的解答不仅关系到中国的粮食安全，也关系到城市化以及经济社会发展的质量。 我们在业内提出了广为流行的标准分析框架：“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”，本文是对土地部分研究的深化。我们基于国情分析与国际比较，发现中国土地资源并不那么稀缺，城市化本质上节约土地，有利于耕地保护及保障粮食自给，中国城镇用地还存在较大的扩张空间，但需注意城镇用地配置在地区之间、利用结构之间存在明显失衡。 摘要： 中国土地资源稀缺吗？1）讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城镇建设用地增长。人多地少是中国的基本国情，中国人口密度约为世界平均水平的 2.5 倍，人均耕地面积约为世界平均水平的1/2，以全球 9.3%的耕地养活了 18.4%的人口。主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快。因此官方通过建设用地指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张，比如 2014 年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在 100 平方米以内。2）城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食自给。由于 1998 年开始执行占补平衡政策，城市化带来的城镇用地扩张实际上并不影响耕地保护及粮食自给，并且耕地占补平衡政策已从早期的数量平衡发展到数量—质量平衡，再发展为数量—质量—生态平衡。事实上，中国谷物自给率稳定在 95%以上、基本自给。2016 年中国常住人均乡村、城镇建设用地分别为 326、119 平方米，乡村是城镇的 2.7 倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致规模庞大的农民工群体“双重占地”，加剧土地资源紧张；因此在推进市民化的同时推进乡村建设用地复垦，将节约土地资源、促进耕地保护。 中国城镇用地还有较大扩张空间。1）中国城镇用地扩张速度和人均面积均低于全球平均水平。土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017 年中国城镇用地与人口的增长率比值为 1.69，低于 1990-2000 年全球平均水平的 2.19。从人均水平来看，2016 年末中国人均城镇建设用地为 119 平方米，仍低于 2000 年全球平均的 214 平方米。2）与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较低。2016 年中国建设用地占国土面积比例为 4.1%，远低于美国的 5.8%、英国的 8.3%、日本的 8.9%；中国城市建 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 2 服务国家大局战略 设用地占国土面积比例为 0.56%，远低于美国的 1.6%、日本的 2.8%、英国的 5.6%。3）即使仅对城乡建设用地结构进行调整，也可新增城镇用地5.2 万平方公里，城镇用地规模可达 14.6 万平方公里，预计到 2050 年中国城市化率达约 80%时，人均城镇建设用地可达 130 平方米。 中国城镇用地存在明显的配置失衡。1)城镇用地在地区、城市之间配置失衡。过去中国城镇化战略长期存在“控制大城市规模、积极发展中小城市”的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地在地区之间配置失衡。分地区看，2009-2016 年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增量比例 12.9 个百分点，而中部、东北、西部地区分别高 1.7、4.4、6.8 个百分点。分城市看，2006-2016 年 1000 万人以上城市人口增长36.0%，但土地供给仅增长 14.4%；而 20 万人以下城市人口增长 3.0%，而土地供给大幅增长 26.1%。2）城镇建设用地在利用结构上配置失衡。一方面是居住用地和工业用地配置失衡。在“GDP 锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让收入最大化。2017 中国城镇用地中居住用地比例为 31.4%，明显低于美国的 46.9%、日本的 61.3%；工业用地比例为 18.5%，明显高于日本的 7.7%、韩国的 10.1%。另一方面是道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。中国一线城市道路占建成区比例均高于 15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于 10%-15%；绿地与广场用地占比均低于 8%，而巴黎、纽约、首尔均高于 20%。3）低效闲置城镇建设用地大量存在。2017 年中国城镇低效、闲置建设用地分别约为 1.27 万、0.14 万平方公里；其中，低效建设用地主要为工业用地。分地区看，土地供给偏多的西部和东北地区出让的工业用地利用效率偏低。 提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构。1）适度提高规划人均城镇建设用地标准。在平衡粮食安全、经济社会发展、居民美好生活需要之后，预计 2050 年人均城镇建设用地可达 130 平方米。2）提高城镇土地利用效率，完善城市建设用地“增存挂钩”机制。一方面，依法收缴土地闲置费或收回闲置土地。另一方面，加快推进“增存挂钩”机制，减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划。3）加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地资源有偿退出机制。一方面，进一步加大户籍制度改革力度，加快农业转移人口市民化，加大非户籍人口落户推进力度，全面放开放宽落户限制，促进人口自由迁移。另一方面，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿，同时对退出宅基地合理复垦。4）优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地。一方面，以常住人口增量为标准供给城镇用地，推行新人地挂钩；另一方面，推进市场化的跨省换地，进一步优化土地资源的空间配置。5）优化城镇用地的用途供给结构，增加居住用地、绿地与广场用地等供给。一方面，在符合规划前提下允许工业用地转为居住用地等。另一方面，在新增城镇建设用地中适度增加居住用地、绿地与广场用地等比例。 风险提示：各国土地利用分类存在差异，国际对比存在一定误差；对城镇建设用地可达规模的估算存在假设，存在一定误差。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 3 服务国家大局战略 目录 1 中国土地资源稀缺吗？ ........................................................................................................................................ 5 1.1 讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制城镇建设用地增长 .......................................... 5 1.2 城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食自给 .................................................................. 7 2 中国城镇建设用地还有较大扩张空间 ................................................................................................................ 8 2.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平.......................................................................... 8 2.2 与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较低.................................................................... 10 2.3 到 2050 年可新增城镇建设用地 5.2 万平方公里 ...................................................................................11 3 中国城镇用地配置严重失衡 .............................................................................................................................. 12 3.1 城镇用地在地区、城市之间配置严重失衡 ........................................................................................... 12 3.2 城镇建设用地在利用结构上配置失衡 ................................................................................................... 15 3.3 低效闲置城镇建设用地大量存在 ........................................................................................................... 18 4 提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和利用结构 .............................................................................. 19 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 4 服务国家大局战略 图表目录 中国人口密度约为世界平均的 2.5 倍 ...................................................................................................... 6 中国人均耕地面积约为世界平均的 1/2 ................................................................................................... 6 2011 年城市规划人均单项建设用地指标和规划建设用地结构 ............................................................. 6 建设占用对耕地减少的贡献比例 ............................................................................................................. 7 占补平衡政策演变 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